《建設項目環境保護管理條例》于2017年修正,明確規定建設單位不僅是建設項目的建設主體,也是配套建設環境保護設施的監管主體和驗收主體。2022年11月11日,生態環境部辦公廳印發《關于嚴懲弄虛作假行為加強建設項目竣工環境保護自主驗收監督執法工作的通知》(環辦執法〔2022〕25號),部署在全國開展嚴懲弄虛作假行為,持續加強建設項目竣工環境保護自主驗收監督執法。就建設項目領域自主驗收弄虛作假行為的處理,筆者試分析如下。

竣工驗收工作的各方應分別承擔哪些責任?

為深化“放管服”改革,《建設項目環境保護管理條例》第十九條第一款規定,“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目,其配套建設的環境保護設施經驗收合格,方可投入生產或者使用;未經驗收或者驗收不合格的,不得投入生產或者使用。”

此規定將建設項目竣工環境保護驗收工作從生態環境部門組織轉變到由建設單位自主開展。對需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格建設項目即投入生產或者使用,或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的,該條例第二十三條第一款規定了相應的罰則,壓實了項目建設單位的主體責任。

為規范建設項目環境保護設施竣工驗收的程序和標準,強化建設單位環境保護主體責任,原環境保護部根據《建設項目環境保護管理條例》,制定《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》(國環規環評〔2017〕4號),規定了建設單位開展驗收監測(調查)、編制驗收報告、公開相關信息并接受社會監督、及時向屬地生態環境部門及全國建設項目竣工環境保護驗收信息平臺報送(填報)驗收信息等義務。該辦法第八條具體規定了建設單位不得提出驗收合格的九種具體認定情形。

實踐中,大部分項目建設單位無能力自行組織竣工環境保護驗收,一般是委托第三方機構承擔。就責任承擔而言,可以分兩個方面:

一是負責驗收監測的第三方機構。對于承擔驗收監測工作的第三方機構,如果未按照國家法律法規及生態環境監測技術標準、規范和規程開展監測活動的,當地有地方性法規規定的,如《安徽省環境保護條例》第五十三條、《江蘇省生態環境監測條例》第四十五條、《上海市環境保護條例》第九十八條等,可由生態環境主管部門直接處罰。

對于當地無法規規定的,生態環境主管部門檢查發現后,應在固定初步涉嫌違法的證據后及時移交市場監管部門,由市場監管部門依據《檢驗檢測機構監督管理辦法》進行立案處理,生態環境主管部門不可越權執法。

第三方監測公司如果故意提供虛假證明文件,按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2023〕7號)第十條規定,違法所得三十萬元以上的,或者二年內曾因提供虛假證明文件受過二次以上行政處罰,又提供虛假證明文件的,還可能承擔刑事責任。

二是承擔驗收調查或報告編制的第三方機構。對受建設單位委托負責驗收調查或承擔驗收報告編制的第三方機構,因未按照國家和地方有關標準、規范和指導等查驗、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況、編制驗收報告,致使自主驗收弄虛作假行為成立的,生態環境主管部門應對建設單位依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款處罰。

當然,建設單位承擔行政法律責任后,可依照雙方簽訂的民事合同向第三方機構追償,要求其承擔相應的違約責任。

如何判定驗收弄虛作假是不是持續行為?

驗收完成后,弄虛作假行為是否屬于連續或者繼續狀態,對弄虛作假行為的處理至關重要。要厘清此問題,可從以下兩個方面分析:

首先,需明確完成驗收的時間節點。《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第十二條第二款規定,驗收期限是指自建設項目環境保護設施竣工之日起至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。從此條規定來看,建設單位向社會公開驗收報告,視為驗收完成,即完成驗收的時間節點是向社會公開驗收報告。

其次,驗收弄虛作假的行為是否屬于連續或者繼續狀態。一般情況下,違法行為是從發生之日起計算,即違法行為的成立之日。但違法行為有連續或者繼續狀態的,要從違法行為終了之日起計算。違法行為的繼續狀態,是指行為人的一個違法行為發生后,該行為及其造成的不法狀態一直處于不間斷的持續狀態。違法行為的連續狀態在本質上是數個獨立的違法行為,只是時間上有間隔;違法行為的繼續狀態本質上是一個違法行為,只是處于不間斷的持續狀態。

就驗收弄虛作假行為而言,當事人基于弄虛作假的故意,僅實施了一次弄虛作假的行為,未基于同一個違法故意在一定時間內連續實施數個獨立的行政違法行為,因此,不存在連續狀態。同時,向社會公開驗收報告就視為驗收完成,弄虛作假的行為即終了,也不存在繼續的狀態。

總之,驗收弄虛作假的行為非持續行為,執法機關要遵守《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條關于追溯期限的規定,切不可超期仍強行立案處罰。 

需要厘清的幾個重點問題——

建設項目領域自主驗收還有幾個重點問題需要厘清。

一是按照《中華人民共和國環境影響評價法》第二十二條第一款“建設項目的環境影響報告書、報告表,由建設單位按照國務院的規定報有審批權的生態環境主管部門審批”的規定,對填報環境影響登記表的項目,無須報批環評,也就不需要組織驗收,更不存在驗收弄虛作假的可能。

二是對辦理環評審批意見后,項目轉讓給第三方建設的,若項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝和污染防治措施等均不變化,僅建設單位變更的,則無需重新辦理環評。

三是準確判斷重大變動。就時間節點而言,按照生態環境部辦公廳《關于磷化行業企業建設項目及污染排放有關問題法律適用的復函》(環辦執法函〔2021〕513號)規定,如建設項目已完成竣工驗收,則不屬于重大變動界定范圍。即重大變動應是取得環評審批手續后,完成竣工驗收前的階段發生的。如已完成環境保護設施驗收的項目,后續再發生調整,應依據名錄判定是否屬于改建、擴建項目,如屬于則需履行環評手續。

對是否屬于重大變動內容的判斷,可依據生態環境部發布的《污染影響類建設項目重大變動清單(試行)》(環辦環評函〔2020〕688號)和火電、制漿造紙等30個行業重大變動清單來判定。

四是項目已取得環評批復但未完成驗收,因建設項目環境影響評價分類管理名錄調整,按照新名錄不再需要辦理環評審批的,是否需要繼續組織驗收?

如房地產業,按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(2018年版)規定,需自建配套污水處理設施的或者涉及環境敏感區的應編制報告表。而按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(2021年版)規定,僅涉及環境敏感區的應編制報告表,對自建配套污水處理設施的新名錄不再要求。

如果一個不涉及環境敏感區、但是自建配套污水處理設施的房地產項目,在《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(2021年版)實施前已取得環評審批意見,按照《建設項目環境保護管理條例》第十七條第一款“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后, 建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序,對配套建設的環境保護設施進行驗收”之規定,需繼續組織竣工驗收。對此,廣東省生態環境廳于2021年8月20日在官方網站的留言答復中也給予了肯定的回復。